Quale futuro per la Provincia di Genova?

Quello del superamento delle Province è un tema datato che si trascina dai tempi della Costituzione, ma paradossalmente si è assistito, negli anni, e soprattutto a partire dalla fine degli anni ’90 del secolo scorso, ad un aumento del loro numero e delle loro competenze. Sarebbe molto interessante analizzare le ragioni di questa evoluzione, sul piano giuridico, politico e istituzionale, ma quello che ormai è certo è che siamo ad un punto di non ritorno e certi nodi vanno affrontati.

L’obiettivo del contenimento della spesa pubblica in una situazione di grave emergenza economica e finanziaria come quella che stiamo attraversando, impone a tutti comportamenti conseguenti e responsabili. Né si può negare la necessità di mettere ordine all’assetto dei poteri locali, perseguendo obiettivi di semplificazione, razionalizzazione e risparmio.

Il punto è che i progetti di riforma istituzionale, anziché rispondere all’esigenza di ridisegnare in modo organico e coordinato il sistema dei livelli territoriali di governo, sono dettati sempre di più e prevalentemente, se non esclusivamente, dall’esigenza di ridurre le spese della pubblica amministrazione, sono spesso imposte da spinte demagogiche e vengono varate ricorrendo alla decretazione d’urgenza.

Il risultato è che si corre il serio rischio di peggiorare il sistema dal punto di vista del funzionamento, di aumentare i costi e di aprire dei contenziosi sul fronte della legittimità costituzionale. E’ esattamente quello che sta avvenendo con le Province, e se non intervengono decisioni urgenti da parte del Parlamento volte a porre rimedio al pasticcio provocato dall’art.23 della legge 214/2011 (cosiddetta legge “salva Italia”), non è difficile prevedere che si determinerà a breve una fase dominata dal caos normativo.

Ormai lo sostengono in molti e non si tratta soltanto dell’UPI. Sono sempre più frequenti le voci, anche di autorevoli esperti di diritto pubblico e costituzionale, che mettono in guardia da questi rischi e suggeriscono correzioni di rotta.

Vediamo i principali elementi di criticità dell’art.23 della legge 214/11.

La norma presenta numerosi aspetti in contrasto o, quanto meno, in dissonanza con l’ordinamento costituzionale. Ne segnalo uno su tutti:

la violazione dei principi costituzionali di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione per quanto riguarda il conferimento delle funzioni amministrative.

Infatti l’art.118 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n.3 del 2001, stabilisce che le Province sono titolari, oltre che delle funzioni conferite dalla legge statale e regionale, anche di funzioni amministrative proprie. Vi sono dunque funzioni amministrative che, per la dimensione dell’interesse pubblico perseguito, devono essere allocate a livello provinciale. E, in effetti, la Provincia rappresenta spesso l’ambito territoriale ottimale (ma sarebbe meglio dire adeguato) per lo svolgimento di funzioni cosiddette di “area vasta” il cui esercizio unitario non è consentito o è fortemente problematico per il livello comunale.

Da questo punto di vista, l’art.23 della legge 214/11 ha di fatto abolito le Province svuotandole completamente di funzioni proprie e riducendone fortemente la rappresentatività politica, con ciò aggirando il dettato costituzionale che fa delle Province un livello territoriale di governo autonomo, essenziale ed equiordinato ai Comuni,alle Regioni e allo Stato.

Né si capisce, in un tale contesto, il senso dell’attribuzione di generiche funzioni di indirizzo e di coordinamento: rispetto a che cosa se l’ente è privato di ogni funzione amministrativa diretta?

E ancora, come si può immaginare, come prevede il comma 18 dell’art.23, che lo Stato e le Regioni trasferiscano, con propria legge secondo le rispettive competenze, tutte le funzioni delle Province ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni?

Forse a qualcuno sfugge che in Italia degli 8100 Comuni, ben 5000 hanno meno di cinquemila abitanti. In Liguria dei suoi 235 Comuni, 183 sono sotto questa soglia demografica e quasi il 50% ha meno di mille abitanti. Si può pensare di caricare questi Comuni di funzioni, strutturalmente di livello sovracomunale, quali la viabilità, i trasporti, l’edilizia scolastica, la difesa del suolo, l’urbanistica, le risorse idriche, i rifiuti, ecc.? Comuni, oltretutto alle prese, proprio in questa fase, con processi associativi obbligatori di complicatissima attuazione.

O, per contro, dovrà farsene carico la Regione, ricorrendo forse ad enti strumentali, magari articolati territorialmente sulla base delle attuali circoscrizioni provinciali? Regioni che, peraltro, già denunciano nella loro esperienza una sempre più spiccata, quanto impropria, propensione ad essere più ente di amministrazione e gestione che ente di programmazione e legislazione. Con il conseguente moltiplicarsi, da un lato, di agenzie, società, organismi, dall’altro, di vincoli burocratici e procedurali in settori anche strategici quali quelli dell’urbanistica. E’ lecito dubitare che questa sia la strada per conseguire obiettivi di razionalizzazione e contenimento dei costi, mentre il rischio vero è quello di veder moltiplicati i rivoli lungo i quali si disperdono risorse pubbliche.

Le questioni poste dal superamento dell’attuale assetto delle Province, oltre al tema delle funzioni, chiamano in causa altri tre ambiti di problematicità: gli organi (e quindi il problema della trasformazione degli enti provinciali in enti di rappresentanza di secondo livello), la ridefinizione dei confini delle circoscrizioni territoriali e le risorse. Poi c’è la questione delle città metropolitane che meriterebbe un discorso a parte.

Ma già il tema delle funzioni è sufficiente per chiarire come l’art.23 della legge 214/11 disegni una Provincia svuotata in termini funzionali e politici, e, in quanto tale, priva di senso e – questa sì – davvero inutile.

Occorre prenderne atto e porre il problema nei giusti termini: la soluzione non sta nell’abolizione delle Province, ma nel modo di riformarle, rivedendone il profilo istituzionale, il numero, le funzioni, il sistema di elezione, le fonti di finanziamento.

Si tratta di porre in termini nuovi il tema della Provincia come nuovo ente intermedio (come esiste in tutti i paesi europei senza destare scandalo) che affianca alle funzioni di indirizzo e di coordinamento, quelle di gestione dei servizi di area vasta e di altre eventualmente delegate dalle Regioni. In tal modo è possibile evitare sovrapposizioni di ruoli e competenze, il rischio di derive neocentralistiche regionali nonché negativi fenomeni di frammentazione comunale.

In parallelo al riordino delle Province si dovranno accorpare (come propone l’UPI) tutti gli uffici periferici dello Stato (Prefetture, Provveditorati agli Studi, Provveditorati alle OO.PP.,Motorizzazioni, ecc).

L’obiettivo di fondo è una organica riforma istituzionale locale.

Il contesto normativo di riferimento è la “Carta delle autonomie”.

La sede dove affrontare i problemi è il Parlamento, che ha così un’occasione per recuperare un po’ del proprio ruolo.

Anche una grande forza sindacale come la CGIL può dare un forte contributo nella direzione auspicata.

Intervento del 16 Febbraio 2012 al convegno organizzato dalla CGIL presso la Sala del Consiglio Provinciale di Genova

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